헌재, 당원협의회 사무소 설치 금지 정당법 합헌…지구당 폐해 농후

재판관 7(합헌) 대 2(위헌) 의견 기사입력:2016-04-04 13:26:12
[로이슈=신종철 기자] 정당의 당원협의회 사무소 설치를 금지하고 위반 시 처벌하는 내용의 정당법은 헌법에 위반되지 않는다는 결정이 나왔다.

헌법재판소는 당원협의회 사무소 설치를 금지한 정당법 제37조 제3항 단서 및 제59조 제1항 3호에 대해 재판관 7대 2의 의견으로 합헌 결정을 선고했다고 4일 밝혔다.

이에 대해 제청신청인의 정당활동의 자유를 침해해 헌법에 위반된다는 박한철ㆍ김이수 재판관의 위헌 반대의견이 있다.

제청신청인 A씨는 2011년 6월 시ㆍ도당 하부조직의 운영을 위해 당원협의회 등 사무소를 설치ㆍ운영하고, 사무소 운영비 등 필요 경비를 조달하기 위해 지역의 출마예정자들로부터 2160만원을 수수한 사실로 정당법 위반, 정치자금법 위반 등으로 기소됐다.

이에 A씨는 1심 재판 계속 중인 2011년 8월 정당법 제37조 제3항 단서 부분에 대해 위헌법률심판제청신청을 했고, 법원이 2013년 6월 신청을 받아들여 위헌법률심판제청을 했다.

정당법 제37조(활동의 자유) ③항은 “정당은 국회의원 지역구 및 자치구ㆍ시ㆍ군, 읍ㆍ면ㆍ동별로 당원협의회를 둘 수 있다. 다만, 누구든지 시ㆍ도당 하부조직의 운영을 위하여 당원협의회 등의 사무소를 둘 수 없다”고 규정하고 있다.

제59조(허위등록신청죄 등) ①항은 이를 위반하면 2년 이하의 징역이나 200만원 이하의 벌금에 처한다고 규정했다.

헌재, 당원협의회 사무소 설치 금지 정당법 합헌…지구당 폐해 농후
헌재는 “정당법 제37조 제3항은 임의기구인 당원협의회를 둘 수 있도록 하되, 과거 지구당 제도의 폐해가 되풀이되는 것을 방지하고 고비용 저효율의 정당구조를 개선하기 위해 사무소를 설치할 수 없도록 하는 것이므로 입법목적은 정당하다”고 말했다.

또 “당원협의회에 사무소 설치를 허용한다면 사실상 과거 지구당 제도를 부활하는 것과 다름이 없게 되고, 당비를 납부하고 공천권을 행사하는 진성 당원이 부족하고 정당 민주화가 이루어지지 않은 현 상황에서 과거 지구당 제도의 폐해를 그대로 재연하게 될 가능성이 농후하므로 당원협의회의 사무소 설치를 금지하는 것은 입법목적 달성을 위한 효과적이고 적절한 수단”이라고 봤다.

헌재는 “현행 당원협의회는 정당의 임의기구로서 법정조직이 아니기 때문에 선관위의 감독대상이 아니므로 사무소 설치를 허용한다면 과거 지구당 제도 때보다 더 큰 폐해가 발생할 우려가 있다”며 “이런 점을 고려할 때 사무소 운영과 관련된 고비용의 문제와 불법 정치자금 등의 문제는 결국 사무소 설치를 전면적으로 금지하는 것 외에 다른 효과적인 대체수단을 발견하기 어렵다”고 밝혔다.

아울러 “오늘날 인터넷을 기반으로 한 정보통신기술의 발달로 일정한 시간과 장소에 많은 사람들이 수고롭게 모이는 것보다 온라인 소통방식을 활용하는 것 또한 편리하고 효율적으로 여겨지고 있으므로, 정당은 사무소를 설치하지 않더라도 당원들을 중심으로 다양한 의견을 가진 유권자들과 소통하면서 당원협의회를 운영하는 데 큰 어려움이 없을 것”이라고 봤다.

헌재는 “위와 같은 점들을 종합적으로 고려할 때, 심판대상조항이 당원협의회를 둘 수 있게 하면서 단지 그 장소적 공간인 사무소 설치를 금지하였다는 것만으로는 침해의 최소성 원칙에 위배된다고 보기 어렵다”고 판단했다.

그러면서 “심판대상조항으로 인해 침해되는 사익은 제청신청인의 다양한 정당활동의 자유 중에서 당원협의회 사무소를 설치하지 못하는 불이익에 불과하다”며 “한편 심판대상조항이 달성하고자 하는 고비용 저효율의 정당구조 개선이라는 공익은 위와 같은 불이익에 비해 결코 작다고 할 수 없어, 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족됐다. 따라서 심판대상조항은 제청신청인의 정당활동의 자유를 침해하지 않는다”고 판시했다.

◆ 박한철ㆍ김이수 재판관 위헌 반대의견

반면 박한철ㆍ김이수 재판관은 “당원협의회 등 정당의 지역조직은 지역 유권자와 중앙 정치를 연계하는 중간조직으로서 풀뿌리 민주주의의 기초조직으로 일정한 공간은 필수적”이라며 “특히 당원 중심의 상향식 의사결정과 후보자 선출, 당비에 기반한 진성당원 중심의 지역정당 운영이라는 궁극적인 정당 민주화 달성을 위해서도 당원협의회의 활성화는 긴요하다”고 말했다.

이어 “그럼에도 불구하고 심판대상조항은 고비용 저효율이라는 경제 논리만을 앞세워 당원협의회의 사무소 설치를 금지해, 평상시 당원협의회에서의 당원 교육이나 여론 수렴 활동은 대폭 줄어들고 선거기간 동안 후보 위주 정당활동 중심으로 변화했다”며 “더구나 당원협의회는 국회의원 지역구 단위로 설치ㆍ운영되고 현역의원은 대부분 지역구에서 당원협의회 위원장을 맡고 있어, 지역에 현역의원이 있는 정당의 경우 의원을 통해 지역주민과 소통할 수 있지만 그 외 정당들은 지역 주민과의 공식적인 접촉 창구가 없어 정치적 형평성의 문제까지 제기되고 있다”고 지적했다.

그러면서 “이와 같이 당원협의회 사무소 설치가 금지되면서 지역 유권자와 정당간의 연계라는 당원협의회의 기능은 사실상 유명무실해졌다”고 봤다.

박한철ㆍ김이수 재판관은 “사무소 설치로 인한 비용문제는 사무소 운영비 절감 및 투명성 확보 방안을 마련함으로써 극복할 수 있고, 당원협의회 대표자에게 권한이 집중되는 것을 방지하기 위해 민주적인 운영을 위한 제도적 장치를 마련하는 방법도 가능하다”며 “뿐만 아니라 과거 지구당 제도가 시행되던 때에 비해 지금은 국민들의 정치의식 수준의 향상, 정당 보조금의 확대와 정치자금 제한 규정의 강화 등으로 인해 고비용의 정치환경도 상당히 개선됐다고 볼 여지가 있다”고 말했다.

특히 “지구당 제도를 폐지하고, 심판대상조항이 당원협의회 사무소 설치를 금지하고 있음에도 불구하고, 현실적으로 각 정당은 음성화된 조직과 다양한 편법을 동원해서 사실상 당원협의회 사무소에 해당하는 공간을 운영하고 있다”며 “결국 심판대상조항은 정당구조의 고비용 저효율의 문제는 해결하지 못한 채 대중들의 정치 참여의 통로만 봉쇄하는 결과를 초래하고 있는 점 등을 고려할 때 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 반한다”고 위헌 의견을 냈다.

두 재판관들은 “심판대상조항이 달성하고자 하는 공익은 고비용 저효율의 정당구조를 개선하고자 하는 것이고, 그로 인해 침해되는 사익은 대의민주주의 사회에서 풀뿌리 민주주의의 근간을 이루는 정당활동의 자유로서, 달성하고자 하는 공익이 침해되는 사익에 비해 우월해 법익의 균형성을 충족했다고 보기 어렵다”며 “따라서 심판대상조항은 제청신청인의 정당활동의 자유를 침해해 헌법에 위반된다”고 밝혔다.

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