작년 3월 3일 부정청탁금지법이 국회 법사위와 본회의에서 가결되자, 이틀 뒤 한국기자협회와 대한변호사협회는 “언론사를 ‘공공기관’으로 정의해 언론인을 김영란법의 적용대상에 포함한 것은 헌법의 언론의 자유, 양심의 자유, 평등권을 침해한다”는 등의 이유로 헌법소원심판청구를 했다.
헌법소원 청구인은 언론단체인 한국기자협회 그리고 대한변호사협회 공보이사와 대한변협이 발행하는 대한변협신문 편집인이다.
이후 인터넷 언론사, 사립학교ㆍ유치원관계자 등이 추가로 헌법소원심판을 청구해 4건의 헌법소원이 청구됐다.
헌법재판소의 결론부터 말하자면 청구인 한국기자협회의 심판청구는 각하, 나머지 청구인들의 심판청구는 모두 기각했다.
헌재는 또 “한국기자협회가 구성원인 기자들을 대신해 헌법소원을 청구할 수도 없으므로, 위 청구인의 심판청구는 기본권 침해의 자기관련성을 인정할 수 없어 부적법하다”며 각하했다.
◆ 부정청탁금지조항의 명확성원칙 위배 여부
헌재는 “부정청탁이라는 용어는 형법 등 여러 법령에서 사용되고 있고, 대법원은 부정청탁의 의미에 관해 많은 판례를 축적하고 있으며, 입법과정에서 부정청탁의 개념을 직접 정의하는 대신 14개 분야의 부정청탁 행위유형을 구체적으로 열거하는 등 구성요건을 상세하게 규정하게 됐다”며 “사회상규라는 개념도 형법 제20조에서 사용되고 있으며, 대법원이 그 의미에 관해 일관되게 판시해 오고 있으므로, 부정청탁금지조항의 사회상규도 이와 달리 해석할 아무런 이유가 없다”고 봤다.
그러면서 “부정청탁금지조항이 규정하고 있는 ‘부정청탁’, ‘법령’, ‘사회상규’라는 용어는 부정청탁금지조항의 입법배경 및 입법취지와 관련 조항 등을 고려한 법관의 보충적 해석으로 충분히 그 의미내용을 확인할 수 있으므로, 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 보기 어렵다”고 판단했다.
헌재는 “교육과 언론이 국가나 사회 전체에 미치는 영향력이 크고, 이들 분야의 부패는 파급효가 커서 피해가 광범위하고 장기적인 반면 원상회복은 불가능하거나 매우 어렵다는 점에서 사립학교 관계자와 언론인에게는 공직자에 맞먹는 청렴성 및 업무의 불가매수성이 요청된다”고 말했다.
이어 “그래야만 교육은 학생에게 올바른 가치관과 공동체 의식을 심어줄 수 있게 되고, 언론은 정확하게 사실을 보도하고 정치ㆍ경제ㆍ사회의 모든 권력과 세력을 견제할 수 있게 돼 사회통합에 효율적으로 이바지할 수 있게 된다”고 덧붙였다.
헌재는 “부패와 비리 문제가 계속 발생하고 있는 교육과 언론 부문의 현실, 사립학교 관계자 및 언론인이 사회 전체에 미치는 영향, 부정청탁 관행을 없애고자 하는 청탁금지법의 목적, 교육 및 언론의 공공성과 이를 근거로 한 국가와 사회의 각종 지원 등 여러 사정을 종합해 보면, 사립학교 관계자 및 언론인을 ‘공직자 등’에 포함시켜 이들에게 부정청탁하는 것을 금지하고 이들이 정당한 이유 없이 금품 등을 수수하는 것도 금지한 입법자의 선택은 수긍할 수 있다”고 밝혔다.
그러면서 “부정청탁 및 금품수수 관행을 근절해 공적 업무에 종사하는 사립학교 관계자 및 언론인의 공정한 직무수행을 보장함으로써 국민의 신뢰를 확보하고자 하는 부정청탁금지조항과 금품수수금지조항의 입법목적은 정당성이 인정되고, 사립학교 관계자와 언론인을 청탁금지법상 ‘공직자 등’에 포함시켜 이들이 법령과 사회상규 등에 위배해 금품 등을 수수하지 않도록 하고 누구든지 이들에게 부정청탁하지 못하도록 하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 적정한 수단”이라고 판단했다.
침해의 최소성과 관련해 “교육계와 언론계에 부정청탁이나 금품 등 수수 관행이 오랫동안 만연해 왔고 크게 개선되고 있지 않다는 각종 여론조사결과와 국민 인식 등에 비추어 볼 때, 교육계와 언론계의 자정노력에만 맡길 수 없다는 입법자의 결단이 잘못된 것이라고 단정하기도 어렵다”고 봤다.
헌재는 “금품수수금지조항은 직무관련성이나 대가성이 없더라도 동일인으로부터 1회 100만원 또는 매 회계연도 300만원을 초과하는 금품 등을 수수한 경우 처벌하도록 하고 있다”며 “이는 사립학교 관계자나 언론인에게 적지 않은 금품을 주는 행위가 순수한 동기에서 비롯될 수 없고 일정한 대가관계를 추정할 수 있다는데 근거한 것으로 볼 수 있다”고 지적했다.
또 “우리 사회에서 경제적 약자가 아닌 사립학교 관계자와 언론인에게 아무런 이유 없이 1회 100만원 또는 매 회계연도에 300만원을 초과하는 금품 등을 준다는 것은 건전한 상식으로는 이해할 수 없는 일”이라며 “또 사립학교 관계자와 언론인이 직무와 관련해 아무리 적은 금액이라도 정당한 이유 없이 금품 등을 받는 것을 금지하는 것이 부당하다고 할 수 없다”고 말했다.
헌재는 “이런 사정을 모두 종합해 보면 부정청탁금지조항과 금품수수금지조항이 침해의 최소성 원칙에 반한다고 보기도 어렵다”고 판시했다.
이와 함께 ‘법익의 균형성’ 측면에서 헌재는 “사립학교 관계자나 언론인은 금품수수금지조항에 따라 종래 받아오던 일정한 금액 이상의 금품이나 향응 등을 받지 못하게 되는 불이익이 발생할 수는 있으나 이런 불이익이 법적으로 보호받아야 하는 권익의 침해라 보기 어렵다”고 말했다.
이어 “국가권력이 청탁금지법을 남용할 것을 두려워해 사학의 자유나 언론의 자유가 위축될 우려도 있으나, 이러한 염려나 제약에 따라 침해되는 사익이 부정청탁금지조항이 추구하는 공익보다 크다고 볼 수는 없다”고 지적했다.
헌재는 “우리 사회의 청렴도를 높이고 부패를 줄이는 과정에서 일시적으로 어려움을 겪는 분야가 있을 수 있다는 이유로, 부패의 원인이 되는 부정청탁 및 금품수수 관행을 방치할 수도 없다”며 “부정청탁금지조항과 금품수수금지조항이 추구하는 공익이 매우 중대하므로 법익의 균형성도 충족해 과잉금지원칙을 위반해 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해한다고 보기 어렵다”고 일축했다.
◆ 신고조항과 제재조항의 기본권 침해 여부
▲ 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부 = 헌재는 “배우자를 통한 금품 등 수수의 우회적 통로를 차단하는 한편, 신고라는 면책사유를 부여해 사립학교 관계자나 언론인을 보호하고자 하는 신고조항과 제재조항의 입법취지, 형법 제13조 등 관련 법조항을 유기적ㆍ체계적으로 종합해 보면, 사립학교 관계자나 언론인은 자신의 직무와 관련해 배우자가 수수 금지 금품 등을 받거나 제공의 약속 또는 의사표시를 받은 사실에 대한 인식이 있어야 신고조항과 제재조항에 따라 처벌될 수 있음을 충분히 알 수 있다”며 “따라서 신고조항과 제재조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배돼 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해한다고 볼 수 없다”고 밝혔다.
▲ 자기책임 원리와 연좌제금지원칙 위반 여부 = 헌재는 “신고조항과 제재조항은 배우자가 위법한 행위를 한 사실을 알고도 공직자 등이 신고의무를 이행하지 않을 때 비로소 의무위반 행위를 처벌하는 것이므로, 헌법 제13조 제3항에서 금지하는 연좌제에 해당하지 않으며 자기책임 원리에도 위배되지 않는다”고 봤다.
▲ 과잉금지원칙 위반 여부 = 헌재는 “신고조항과 제재조항은 공적 업무에 종사하는 사립학교 관계자와 언론인이 배우자를 통해 금품 등을 수수한 뒤 부정한 업무수행을 하거나 이들의 배우자를 통해 사립학교 관계자 및 언론인에게 부정한 영향력을 끼치려는 우회적 통로를 차단함으로써 공정한 직무수행을 보장하고 이들에 대한 국민의 신뢰를 확보하고자 함에 입법목적이 있으며, 이러한 입법목적은 정당하고 수단의 적정성 또한 인정된다”고 밝혔다.
헌재는 “청탁금지법의 적용을 피하기 위한 우회적 통로를 차단함으로써 공정한 직무수행을 보장하기 위해서는, 배우자가 자신의 직무와 관련해 금품 등을 수수한 사실을 알고도 신고하지 않은 사립학교 관계자나 언론인을 본인이 직접 금품 등을 수수한 경우와 같이 처벌하도록 하는 이외에 달리 입법목적을 달성할 수 있는 효과적인 수단을 상정하기도 어렵다”며 “신고조항과 제재조항은 침해의 최소성 원칙에 반한다고 보기 어렵다”고 판단했다.
또 “신고조항과 제재조항으로 달성하려는 공익은 배우자를 이용한 수수 금지 금품등 제공의 우회적 통로를 차단함으로써 공정한 직무수행을 보장하고 사립학교 및 언론에 대한 국민의 신뢰를 확보하고자 하는 것으로 매우 중대하다”며 “반면 신고조항과 제재조항에 의해 제한되는 사익은 배우자의 금품 등 수수사실을 알게 된 경우 신고해야 한다는 것으로서 위와 같은 공익에 비해 더 크다고 보기 어렵다”고 봤다.
그러면서 “따라서 신고조항과 제재조항은 법익의 균형성도 충족한다. 신고조항과 제재조항이 과잉금지원칙을 위반해 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해한다고 보기 어렵다”고 판시했다.
◆ 부정청탁금지조항과 금품수수금지조항 및 신고조항과 제재조항의 평등권 침해 여부
부정청탁금지조항과 금품수수금지조항 및 신고조항과 제재조항은 전체 민간부문을 대상으로 하지 않고 사립학교 관계자와 언론인만 ‘공직자등’에 포함시켜 공직자와 같은 의무를 부담시키고 있다.
헌재는 “국회가 민간부문의 부패 방지를 위한 제도 마련의 첫 단계로 교육과 언론을 선택한 것이 자의적 차별이라고 단정할 수 있는 자료도 없다”며 “따라서 사립학교 관계자와 언론인 못지않게 공공성이 큰 민간분야 종사자에 대해서 청탁금지법이 적용되지 않는다는 이유만으로 부정청탁금지조항과 금품수수금지조항 및 신고조항과 제재조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다”고 판단했다.
◆ 김창종, 조용호 재판관의 반대의견
헌법재판소 재판관 9명은 언론인과 사립학교 교원을 부정청탁금지법 적용 대상에 포함하는 것에 대해 재판관 7 대 2 의견으로 합헌 결정했다. 이에 김창종, 조용호 재판관이 위헌 반대의견을 개진했다.
두 재판관은 “정의조항은 언론인이나 사립학교 관계자의 업무의 공정성과 신뢰성, 직무의 불가매수성을 공무원과 동일한 수준으로 담보하기 위한 것이나, 직무의 성격상 공공성이 인정된다는 이유로 공공영역과 민간영역의 본질적인 차이를 무시하고 동일한 잣대를 적용해 청탁금지법의 규제대상을 확대하고자 하는 입법목적은 그 자체로 정당성을 인정하기 어렵다”고 말했다.
또 “부정청탁을 하는 사람이나 금품 등을 제공하는 사람들의 부정한 혜택에 대한 기대를 꺾고 언론이나 사학 분야의 신뢰 저하를 방지하겠다는 다소 추상적인 이익을 위해 민간영역까지 청탁금지법의 적용대상에 포함시키는 것은 입법목적의 달성을 위한 효율성의 측면에서도 결코 적정한 수단이라 볼 수 없다”고 말했다.
두 재판관은 “민간영역인 사립학교 관계자나 언론인의 사회윤리규범 위반행위까지 청탁금지법을 통해 형벌과 과태료의 제재를 가할 수 있도록 한 것은 과도한 국가 형벌권의 행사이며, 금품 등 수수행위에 대한 청탁금지법상 제재는 책임과 형벌 간의 비례원칙에도 어긋난다”고 지적했다.
아울러 “사립학교 관계자와 언론인을 공직자와 동일하게 청탁금지법의 적용대상으로 삼은 합리적인 기준을 제시하지 못해 적용대상의 자의적 선정이라는 의심이 들게 하는 점, 진지한 논의 없이 여론에 떠밀려 졸속으로 입법된 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 정의조항은 침해의 최소성 원칙에도 반한다”고 밝혔다.
두 재판관은 “정의조항에 의해 달성하려는 공익은 현실화되지 않은 미래의 막연하고 추상적인 위험성에 불과한 반면, 정의조항에 의해 사립학교 관계자 및 언론인이 청탁금지법의 적용대상에 포함됨에 따라 발생하는 일반적 행동자유권의 제한 정도는 중대하고 이로 인해 교육의 자유와 언론의 자유가 사실상 위축될 가능성도 존재한다”며 “따라서 제한되는 사익이 정의조항으로 달성하려는 공익보다 훨씬 크므로 법익의 균형성도 갖추지 못했다”며 위헌 의견을 제시했다.
◆ 금품 범위 대통령령에 위함 조항 재판관 5 대 4 합헌
헌법재판소 재판관 9명은 금품 범위를 대통령령으로 위임한 조항에 대해 재판관 5(합헌) 대 4(위헌) 의견으로 합헌 결정했다. 이정미, 김이수, 안창호, 김창호 재판관의 위헌 반대의견을 제시했다.
이정미, 김이수, 안창호 재판관의 반대의견
이들 재판관들은 “입법자는 공직자 등에게 제공되는 음식물ㆍ경조사비ㆍ선물 등과 관련해 허용되는 가액기준이 비록 100만원의 범위 내라고 하더라도 이에 관련된 다수 국민들의 이해관계를 충분히 고려하고 국민의 법감정과 청탁금지법의 입법취지에 부합하는 구체적인 가액기준을 직접 제시할 필요가 있다”고 말했다.
또 “청탁금지법 제8조 제3항 제2호에 따라 대통령령에서 정해지는 ‘금품 등 수수 금지행위의 가액 하한선’은 청구인들을 포함한 공직자 등의 일반적 행동자유권과 관련된 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 대한 것이고, 나아가 국민 모두의 이해관계 내지 기본권 제한에 직ㆍ간접적으로 영향을 미치는 기본적이고 중요한 사항에 속하는 것이므로, 이는 주권자인 국민에 의해 선출된 대표자들로 구성되는 입법부가 담당해 법률로써 결정돼야 할 사항이지 행정부에 그 기능을 넘겨 결정할 사항이 아니다”고 지적했다.
그러면서 “따라서 위임조항 중 청탁금지법 제8조 제3항 제2호가 ‘금품 등 수수 금지행위의 가액 하한선’을 법률이 아닌 대통령령에서 정하도록 위임한 것은 헌법에서 정하는 기본권 제한의 법률유보원칙, 특히 의회유보원칙에 위반해 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해한다”는 위헌 의견을 제시했다.
▲ 위임조항에 대한 김창종 재판관 반대의견
김창종 재판관은 “수범자인 공직자 등은 위임조항을 통해 단지 대통령령에 위임될 대상이 ‘금품 등의 가액’이나 ‘사례금의 금액’이라는 것만 알 수 있을 뿐이고, 더 나아가 수수가 허용되는 금품 등의 가액이나 외부강의 등 사례금의 상한액이나 범위가 어느 수준으로 대통령령에 규정될 것인지를 도저히 예측할 수 없다”며 “결국 위임조항은 포괄위임금지원칙을 규정한 헌법 제75조에 위배되어 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해하므로 헌법에 위반된다”고 말했다.
◆ 공직자의 배우자 신고의무 부과 재판관 5대 4 합헌 결정.
헌재 재판관 9명 중 공직자의 배우자 신고의무 부과에 대해 재판관 5명은 합헌 의견을 제시했고, 4명의 재판관은 위헌 의견을 제시했다.
이정미, 김이수, 김창종, 안창호 재판관 위헌 반대의견
이들 재판관들은 “공직자 등이 배우자의 금품 등 수수 사실을 알면서 신고하지 않은 행위(불신고행위)를 처벌할 필요가 있다고 하더라도, 불신고행위의 가벌성과 죄질, 비난가능성, 행위의 책임이 공직자 등이 직접 금품 등을 수수한 경우와 동일하다고 보기는 어렵다”며 “그런데도 불신고처벌조항은 공직자 등의 불신고행위를 공직자 등이 직접 금품 등을 수수한 경우와 가벌성이나 죄질 등이 동일하다고 봐 같은 법정형으로 처벌하도록 규정하고 있으므로 책임과 형벌의 비례원칙에 위반된다”고 말했다.
또 “우리 형사법체계상 불고지죄를 처벌하는 경우로는 국가보안법 제10조의 불고지죄 외에는 그 예를 쉽게 찾기 어렵다”며 “더구나 국가보안법상의 불고지죄의 경우는 본범이 중하게 처벌되는 범죄인데 반해, 불신고처벌조항은 본범(금품 등을 직접 수수한 공직자 등의 배우자)이 전혀 처벌되지 않음에도 본범의 행위를 알고서 신고하지 않는 불고지범(공직자 등)만을 처벌하는데 이러한 입법례는 더더욱 찾기 어렵다”고 지적했다.
그러면서 “처벌되지 않는 본범의 행위를 알고서 신고하지 않은 행위만을 처벌하는 불신고처벌조항은 우리 형사법체계에서 찾아보기 어려운 극히 이례적인 입법형태이고, 책임에 상응하지 않은 형벌을 부과하는 것이므로 형법체계상의 균형을 상실한 과잉입법에 해당한다”며 밝혔다.
이들 재판관들은 “불신고처벌조항은 형벌과 책임의 비례원칙에 어긋나고 형벌체계상의 균형을 상실해 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해하므로 헌법에 위반된다”고 위헌 의견을 제시했다.
신종철 기자 sky@lawissue.co.kr
