대법원은 “위법하다고 해서 진주의료원을 폐업 전의 상태로 되돌리는 원상회복은 불가능하다고 보이므로, 법원이 경상남도지사의 폐업결정을 취소하더라도 그것은 단지 폐업결정이 위법함을 확인하는 의미 밖에 없고, 그것만으로는 원고들이 희망하는 진주의료원 재개원이라는 목적을 달성할 수 없다”고 설명하면서다.
또한 대법원은 “진주의료원 입원환자들에게 행해진 퇴원ㆍ전원 회유ㆍ종용 등의 조치도 위법한 폐업결정에 근거한 것이므로 역시 위법하다”고 판단하면서도 “입원환자 등의 생명과 건강에 대한 어떤 구체적인 손상이나 침해가 있었다고 인정할 증거가 없다”며 이 역시 받아들이지 않았다.
사건과 법원의 판결은 이렇다.
법원에 따르면 홍준표 경남도지사는 2013년 2월 26일 기자회견을 열어 진주의료원을 폐업하겠다는 방침을 발표했다.
이에 경남도청은 복지보건국 식품의약과 기술서기관 박OO을 진주의료원 기획관리실장 겸 원장직무대행으로 파견해 의료진과의 근무계약 해지, 환자들에 대한 퇴원ㆍ전원조치 등 폐업을 위한 일련의 조치를 취했다.
진주의료원장 직무대행자인 박OO은 2013년 5월 29일 진주시장에게 의료법에 따라 진주의료원의 폐업신고서를 제출했다.
한편, 홍준표 경남도지사는 2013년 3월 28일 경상남도의회에 ‘경상남도의료원 설립 및 운영 조례’ 개정조례안을 제출했다. 이 개정조례안에는 진주의료원을 폐업하는 내용도 담겼다.
이에 경상남도의회 문화복지위원회가 2013년 4월 12월 이 조례안을 통과시켰다. 이후 4월 18일 본회의에서 처리하려고 했으나, 본회의장을 점거한 채 진주의료원 폐업 논의를 계속하자는 일부 의원들과 노동계의 요구를 받아들여 6월 임시회에서 다루기로 했다.
보건복지부장관은 2013년 6월 13일 지방자치법 제172조 제1항에 따라 경상남도지사에게 이 조례안에 대해 재의요구를 지시했으나, 홍준표 경남지사는 경상남도의회에 재의요구를 하지 않았다.
이후 경상남도의회가 2013년 7월 1일 진주의료원을 해산한다는 내용의 조례를 제정했고, 홍준표 경남지사는 개정된 ‘경상남도의료원 설립 및 운영 조례’를 공포했다.
이에 진주의료원에서 입원진료를 받다가 폐업방침 발표 이후 퇴원한 환자 본인과 가족, 진주의료원 직원(전국보건의료노동조합 진주의료원지부장) 등은 ▲홍준표 도지사의 폐업결정 취소 ▲경남도의회가 제정한 진주의료원 해산 조례의 무효확인 ▲경상남도와 홍준표 개인을 공동피고로 한 손해배상을 청구하는 소를 제기했다.
이들은 “홍준표 경남도지사가 2013년 2월 26일 진주의료원 폐업방침을 발표한 때로부터 진주의료원의 5월 29일자 폐업신고가 이루어질 때까지 진주의료원의 휴업ㆍ폐업과 관련된 일련의 모든 행위는 실질적으로 경남도지사에 의해 이루어졌다”며 “따라서 진주의료원의 2013년 5월 29일자 폐업신고는 사실상 경남도지사의 폐업결정으로 볼 수 있고, 위 폐업결정은 원고들의 공공보건의료수급권을 침해해 위법하다”고 주장했다.
1심인 창원지방법원 제1행정부(재판장 김해붕 부장판사)는 2014년 9월 홍준표 경남지사 등을 상대로 낸 폐업처분무효확인 등 청구소송에서 원고 패소 판결했다.
항소심인 부산고등법원 창원제1행정부(재판장 강동명 부장판사)는 2015년 12월 원고들의 항소를 기각했다.
홍준표 경남지사의 폐업결정 취소 청구에 대해, 재판부는 도지사가 문서의 형식으로 폐업결정을 한 바 없다거나, 폐업이 독립된 법인인 진주의료원이 자율적인 결정이라거나, 도지사의 기자회견에서의 발표한 내용은 정책방향 내지 비구속적 행정계획을 밝힌 것에 불과하다는 이유로 행정처분이 아니라고 판단해 소를 각하했다.
도의회가 제정한 진주의료원 해산 조례의 무효확인 청구에 대해, 재판부는 보건복지부장관이 홍준표 도지사에 대해 진주의료원 폐업방침을 철회하고 진주의료원을 존치시키라는 명령을 했다고 보기 어렵다는 등의 이유로 기각했다.
경상남도와 홍준표 개인을 상대로 낸 손해배상청구에 대해, 재판부는 진주의료원 폐업결정이 정책적 판단 결과로서 위법하지 않고, 홍준표 도지사가 도청 소속 공무원들을 동원해 입원환자들의 퇴원ㆍ전원을 종용한 행위도 적법한 폐업결정에 따른 후속조치로서 위법하지 않다고 봐 기각 판결을 선고했다.
◆ 대법원의 판결 내용을 보니?
사건은 대법원으로 올라갔으나, 대법원 제3부(주심 김신 대법관)는 30일 진주의료원 폐업결정으로 퇴원한 환자와 가족 등이 경남도지사, 경상남도, 홍준표를 상대로 낸 폐업처분무효확인 등 청구소송 상고심에서 원고 패소 판결한 원심을 확정했다.
이 사건의 쟁점은 홍준표 경남도지사의 진주의료원 폐업결정을 ‘처분’으로 볼 수 있는지, 보건복지부장관이 홍준표 도지사 또는 경상남도에 대해 진주의료원을 존치시키라는 명령을 했음에도, 그 명령에 반해 진주의료원 해산 조례가 제정됐는지, 홍준표 도지사가 진주의료원 해산 조례 제정 전에 도청 소속 공무원들을 동원해 입원환자들의 퇴원ㆍ전원을 종용함으로써 입원환자들의 생명ㆍ건강권이 침해됐는지 여부다.
재판부는 “지방의료원의 설립ㆍ통합ㆍ해산은 지방자치단체의 조례로 결정할 사항이므로, 경상남도가 설치ㆍ운영하는 지방의료원인 진주의료원의 폐업ㆍ해산은 경상남도의 조례로 결정할 사항인 점, 그럼에도 이 사건 조례가 공포된 2013년 7월 1일 이전에 의료진과의 근무계약 해지, 환자들에 대한 전원조치 및 진주의료원 폐업신고 등 진주의료원의 폐업을 위한 조치가 이루어졌고, 이러한 일련의 조치는 경상남도지사의 폐업결정에 따른 것으로 보인다”고 말했다.
재판부는 “경상남도지사의 폐업결정으로 인해 입원환자들은 퇴원하거나 전원해야 하고, 직원들도 직장을 잃게 되는 등 이들의 권리ㆍ의무에 중대한 영향을 미치므로 진주의료원의 폐업이 관계법령상의 기준과 절차를 준수했는지에 대한 사법심사가 필요한 점 등을 종합하면, 경상남도지사의 폐업결정은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사로서 입원환자들과 소속 직원들의 권리ㆍ의무에 직접 영향을 미치는 것이므로 항고소송의 대상에 해당한다”고 지적했다.
재판부는 “그러나 폐업결정 후 진주의료원을 해산한다는 내용의 조례가 제정ㆍ시행됐고, 이 조례가 무효라고 볼 사정도 없으므로, 진주의료원을 폐업 전의 상태로 되돌리는 원상회복은 불가능하다고 보이므로, 법원이 경상남도지사의 폐업결정을 취소하더라도 그것은 단지 폐업결정이 위법함을 확인하는 의미 밖에 없고, 그것만으로는 원고들이 희망하는 진주의료원 재개원이라는 목적을 달성할 수 없으며, 원고들의 국가배상청구도 이유 없다고 판단되므로, 결국 원고들에게 폐업결정의 취소로 회복할 수 있는 다른 권리나 이익이 남아있다고 보기도 어렵다”고 밝혔다.
그러면서 “경상남도지사의 폐업결정은 법적으로 권한 없는 자에 의해 이루어진 것으로서 위법하다고 하더라도, 그 취소를 구할 소의 이익을 인정하기는 어렵다”며 “원심이 경상남도지사의 폐업결정이 항고소송의 대상인 ‘처분’에 해당하지 않는다고 본 부분은 잘못이지만, 경상남도지사의 폐업결정 취소 청구 부분을 부적법하다고 봐 각하한 결론은 결국 정당하다”고 판단했다.
이와 함께 재판부는 “원심은 보건복지부장관이 홍준표 도지사에 대해 진주의료원 폐업방침을 철회하고 진주의료원을 존치시키라는 명령을 했다고 보기 어렵다는 등의 이유로 원고의 주장을 배척한 원심의 판단에는 잘못이 없다”고 밝혔다.
한편 재판부는 “이 사건 조례가 공포된 2013년 7월 1일 이후에는 진주의료원의 폐업상태가 이 사건 조례의 효력에 의해 정당화된다고 할 것이지만, 그 전에 행해진 폐업결정은 법적으로 권한 없는 자에 의해 이루어진 것이어서 위법하며, 그 집행과정에서 입원환자들에게 행해진 퇴원ㆍ전원 회유ㆍ종용 등의 조치도 위법한 폐업결정에 근거한 것이므로 역시 위법하다”고 판단했다.
그러나 재판부는 “원고들이 손해라고 주장하는 입원환자 등의 생명과 건강에 대한 어떤 구체적인 손상이나 침해가 있었다고 인정할 증거가 없으므로, 원고들에게 손해가 발생했다고 보기 어렵고, 따라서 피고 홍준표나 그가 소속된 경상남도의 불법행위책임이 성립한다고 볼 수 없다”고 봤다.
재판부는 그러면서 “따라서 원심의 이유 설시가 일부 적절치 않으나, 원고 박OO, 문OO, 김OO의 손해배상청구를 배척한 결론은 정당하므로, 결국 원심판단에 상고이유 주장과 같이 국가배상법상 공무원의 불법행위 성립에 관한 법리를 오해해 판결에 영향을 미친 위법은 없다”고 결론 내렸다.
◆ 대법원 판결의 의미는?
이번 판결에 대해 대법원 관계자는 “법적으로 권한 없는 행정청이 아무런 법적 근거 없이 행정결정을 했다면 그 하자가 중대ㆍ명백해 당연무효라는 것이 대법원 판례”라며 “대법원은, 의료진과의 근무계약 해지, 환자들에 대한 전원조치 및 진주의료원 폐업신고 등 진주의료원의 폐업을 위한 조치는 강학상 ‘권력적 사실행위’로서, 그러한 일련의 집행행위의 원인ㆍ근거가 된 ‘도지사의 폐업결정’이 항고소송의 대상인 처분에 해당함을 분명히 했다”고 말했다.
다만 “사후적으로 진주의료원의 폐업상태를 정당화해 주는 조례가 제정돼 처분의 취소를 구할 소의 이익이 존재하지 않는다고 판단해, 원심이 처분성에 관한 법리를 오해했으나 소를 각하한 결론은 정당하다고 판단했다”고 덧붙였다.
대법원 관계자는 “향후 지방자치단체장이 관계법령으로부터 적법한 수권을 받지 않은 채 공공시설의 폐업ㆍ폐쇄를 강행하는 유사사건이 발생하는 경우, 그로 인해 법률상 이익이 침해되는 이해관계인들이 항고소송을 제기하거나 집행정지를 신청해 법원의 판단을 받을 수 있는 가능성이 열려 있음을 확인해 줬다는 점에 이번 대법원 판결의 의의가 있다”고 설명했다.
신종철 기자 sky@lawissue.co.kr
