헌재 “국회의원 비례대표 기탁금 공무담임권 침해…헌법불합치”

기사입력:2016-12-31 13:26:39
[로이슈 신종철 기자]
헌법재판소는 12월 29일 비례대표국회의원후보자의 등록신청을 하는 정당에 대해 후보자 1명마다 1500만원의 기탁금을 납부하도록 규정한 공직선거법의 ‘비례대표 기탁금조항’에 대해 재판관 6(헌법불합치) 대 3(위헌)의 의견으로 공무담임권 등을 침해하므로 헌법에 합치되지 않는다는 헌법불합치 결정을 내렸다.

또한 비례대표국회의원후보자에게 공개장소에서의 연설ㆍ대담에 의한 선거운동을 금지하고 있는 조항에 대해 위헌정족수 6인에 1인이 모자라는 재판관 4(합헌) 대 5(위헌)의 의견으로 선거운동의 자유 등을 침해하지 않는다는 합헌 결정이 내려졌다.

호별방문에 의한 선거운동을 금지하는 호별방문금지조항은 합헌 결정했다.

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이번 헌법소원은 녹색당이 제기했다.

헌재는 “공직선거법 제56조 제1항 제2호 중 ‘비례대표국회의원선거’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 않는다”는 헌법불합치 결정을 하면서 “위 법률조항은 입법자가 2018년 6월 30일까지 개정하지 않으면 2018년 7월 1일부터 효력을 상실한다. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다”고 판시했다.

비례대표 기탁금조항에 대해 헌법재판관 6명의 다수의견인 법정의견은 헌법불합치 의견이다.

헌재는 먼저 “비례대표 기탁금조항은 정당이 진지하게 숙고하지 않은 채 비례대표 국회의원후보자를 무분별하게 추천함으로 인한 선거관리업무 및 비용의 증가를 방지하고, 선거과정에서 발생하는 불법행위에 대한 과태료 및 행정대집행비용을 사전 확보하고자 하는 것으로서, 입법목적이 정당하고, 기탁금 요건을 마련하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단에 해당된다”고 밝혔다.

기탁금과 관련해 헌재는 “비례대표제는 거대정당에게 일방적으로 유리하고 다양해진 국민의 목소리를 제대로 대표하지 못해 사표를 양산하는 다수대표제의 단점을 보완하기 위해 도입된 것으로, 고액의 기탁금액은 기탁금 반환 요건과 결합해 사실상 기탁금 전액을 반환받을 가능성이 큰 정당에게는 아무런 제약으로도 작용하지 않는 반면, 기탁금을 반환받지 못할 가능성이 큰 신생정당이나 소수정당에게는 선거에의 참여, 나아가 정당의 후보자 추천을 함에 있어 상당한 부담감으로 작용하게 된다”고 봤다.

그러면서 “따라서 후보자 1명마다 1500만원이라는 기탁금액은 상대적으로 당비나 국고보조금을 지원받기 어렵고 재정상태가 열악한 신생정당이나 소수정당에게 선거에의 참여 자체를 위축시킬 수 있는 지나치게 과다한 금액에 해당한다”며 “비례대표 기탁금조항은 침해의 최소성 원칙에 위반된다”고 판단했다.

또 “비례대표 기탁금조항을 통해 달성하려는 정당의 후보자 추천에 있어서의 진지성, 선거과정에서 발생한 불법행위에 대한 과태료 및 행정대집행비용의 사전 확보 등의 공익에 비해 비례대표 기탁금조항으로 인해 비례대표국회의원후보자나 이를 추천하는 정당이 받게 되는 공무담임권 및 정당활동의 자유에 대한 제한의 불이익이 매우 크므로, 비례대표 기탁금조항은 법익의 균형성 원칙에도 위반된다”고 지적했다.

6명의 재판관들은 그러면서 “따라서 비례대표 기탁금조항은 과잉금지원칙을 위반해 청구인들의 공무담임권 등을 침해한다”고 판정했다.

반면 이정미, 이진성, 안창호 재판관은 위헌 의견을 제시했다.

이들 재판관들은 “고액의 기탁금은 비례대표제의 취지에 반해 소수세력의 정치에 대한 참여를 위축시키고 정당정치의 활성화에도 기여하지 못하는 결과를 초래하므로, 비례대표 기탁금조항은 수단의 적합성도 인정되지 않고, 침해의 최소성, 법익의 균형성 역시 법정의견과 같이 인정되지 않는다”며 “비례대표 기탁금조항은 과잉금지원칙을 위반해 공무담임권 등을 침해하므로 헌법에 위반된다”고 밝혔다.

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◆ 공개장소 연설ㆍ대담 선거운동 금지…위헌정족수 1인 모자라 합헌

이와 함께 비례대표 후보자에게 공개장소에서 연설ㆍ대담에 의한 선거운동을 금지하는 공직선거법 제79조 제1항에 대해 재판관 4(합헌) 대 5(위헌) 의견으로 합헌 결정이 내려졌다. 위헌 정족수 6명에서 1명이 모자로 가까스로 합헌 결정이 난 것이다.

합헌 법정의견(이정미, 김창종, 서기석, 조용호 재판관)은 “만약 비례대표국회의원후보자에게 공개장소에서의 연설ㆍ대담을 허용한다면 각 정당은 정당의 정강이나 정책실현 의지보다는 후보자 개인의 지명도나 연설 및 홍보 능력 등에 기초해 비례대표국회의원후보자를 지명할 가능성이 높아져 비례대표국회의원선거제도의 취지가 몰각될 우려가 있다”고 말했다.

또한 “연설 등 금지조항을 통해 달성하려는 선거의 공정성 확보 등의 공익은 매우 중대한 반면, 비례대표국회의원후보자로 하여금 공개장소에서 연설ㆍ대담을 하게 할 필요성이나 이를 금지함으로써 제한되는 비례대표국회의원후보자의 이익 내지 정당활동의 자유가 결코 크다고 볼 수 없어, 연설 등 금지조항은 법익의 균형성 원칙에도 위반되지 않는다”고 봤다.

법정의견은 “연설 등 금지조항이 지역구국회의원후보자와 비례대표국회의원후보자를 달리 취급하고 있다고 해도, 그러한 차별취급에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이어서 청구인의 평등권을 침해하지 않는다는 선례를 변경할 만한 사정변경이 인정되지 않아 연설 등 금지조항은 과잉금지원칙을 위반해 선거운동의 자유 및 정당활동의 자유를 침해하지 않는다”고 판단했다.

반면 박한철, 김이수, 이진성, 안창호, 강일원 재판관은 위헌 반대의견을 제시했다. 다만 위헌 정족수 6인에 1명이 미치지 못했다.

이들 재판관들은 “비례대표국회의원후보자 개인에게 공개장소에서의 연설ㆍ대담을 통한 선거운동을 허용할 경우 선거운동이 과열될 우려가 있는 것은 사실이나, 이러한 우려는 지역구마다 연설할 수 있는 후보자의 수를 1인으로 제한해 등록하도록 하는 등으로 연설ㆍ대담의 방식 및 조건을 제한함으로써 상당 부분 해소할 수 있다”고 말했다.

이어 “이와 같이 연설 등 금지조항은 비례대표국회의원후보자의 연설ㆍ대담 기회 자체를 전면적으로 박탈하고 있으므로 침해의 최소성 원칙에 위반된다”고 지적했다.

또 “연설 등 금지조항에 의해 제한되는 선거운동의 자유 및 정당활동의 자유의 정도는 대의제 민주주의 체제에서 선거가 차지하는 비중에 비추어 그 제한을 통해 달성하고자 하는 사회적 비용의 절감이나 선거의 공정성 확보라는 공익보다 훨씬 크다 할 것이므로, 연설 등 금지조항은 법익의 균형성 원칙에도 위반된다”고 봤다.

이들 재판관들은 그러면서 “따라서 연설 등 금지조항은 과잉금지원칙을 위반해 선거운동의 자유 등을 침해한다”고 위헌 의견을 제시했다.

아울러 호별방문금지조항에 대해서는 재판관 7대 2의 의견으로 합헌 결정을 내렸다.

법정의견은 “호별방문금지조항은 선거의 공정 및 유권자의 사생활의 평온을 확보하기 위한 것으로서 입법목적이 정당하고, 적합한 수단에 해당한다”며 “호별방문금지조항으로 인해 제한되는 기본권 제한의 정도가 호별방문금지조항을 통해 달성하고자 하는 선거의 공정과 사생활의 평온이라는 공익에 비해 크다고 할 수 없으므로, 호별방문금지조항은 법익의 균형성 원칙에도 위반되지 않는다”고 판단했다.

◆ 헌법재판소가 밝히는 이번 결정의 의미는?

이번 결정에 대해 헌법재판소 관계자는 “기존에 헌법재판소가 지역구국회의원선거의 기탁금제도에 대해 판단한 결정 등과 달리 비례대표 기탁금조항의 고유한 특성, 즉 비례대표국회의원선거의 목적 및 성격, 선거운동방법 등을 종합적으로 고려해 위헌성을 선언한 최초의 결정”이라고 밝혔다.

헌재 관계자는 “비례대표 기탁금조항에 대해 헌법불합치결정을 선고함으로써 정당제 민주주의와 비례대표제의 취지를 살리고 신생정당이나 소수정당이 비례대표국회의원선거에 참여할 수 있는 진입장벽을 낮추는 시금석을 마련했다는데 의의가 있다”고 의미를 부여했다.

또 “향후 어느 정도의 기탁금액이 적절한 지는 비례대표국회의원선거의 성격, 방식, 이에 관한 선거관리업무와 비용의 정도 등을 종합적으로 고려해 입법자가 정책적으로 정하도록 함이 바람직하다”고 말했다.

헌재 관계자는 “또한 이 결정은 헌법재판소가 불법선거, 금권선거 등이 아직 잔존하는 우리의 선거역사 및 정치현실 등을 고려해 호별방문금지조항에 관한 합헌의견을 최초로 밝힌 결정이라는 점에도 의미가 있다”고 설명했다.

신종철 기자 sky@lawissue.co.kr