원고는 2021. 9. 15. 피고에게 대구 달성군 논공읍 이 사건 토지에 ‘제2종근린생활시설’ 1동을 신축하기 위하여 건축허가신청을 했다.
피고는 2021. 10. 13. 도시계획 분과위원회 심의결과 개발행위허가운영지침 도로기준에 따른 진입도로 미확보로 인한 개발행위 불허가 및 통상 횡방향을 목적으로 하는 도로점용은 가능하나 해당 건은 종방향으로 도로를 개설하는 사항으로 도로점용 대상이 아니라는 이유로 불허가 처분을 했다.
이에 원고는 불허가 처분에 대해 2021. 10. 28. 대구광역시 행정심판위원회에 행정심판을 청구했고, 해당위원회는 2021. 11. 29. ‘도로점용 방향(종방향)과 관련한 처분사유는 도로점용을 불허가할 수 있는 사유에 해당한다고 볼 수 없다. 피고는 주어진 재량권의 범위를 벗어나 권한을 자의적으로 과도하게 행사했다고 할 것이고, 달리 불허가처분을 해야만 할 중대한 공익상의 필요가 인정된다고 보기 어려우므로, 불허가처분은 적법·타당하다고 할 수 없다.’는 이유로 피고의 2021. 10. 13.자 불허가처분을 취소하는 재결을 했다.
이후 원고는 2022. 5. 10. 피고로부터 위 대구 달성군 논공읍 이 사건 토지 지상에 2층 일반철골구조 제2종근린생활시설(사무소)(대지면적 1,629㎡, 건축면적 265.7㎡, 연면적 489.68㎡)을 짓는 내용으로 건축허가를 받았고, 지상 2층, 건축면적 246.24㎡, 연면적 485.28㎡ 규모의 제2종근린생활시설 1동(이하 ‘이 사건 건물’)을 건축하여 2022. 10. 28. 피고로부터 이 사건 건물에 관하여 사용승인을 받았다.
원고는 2022. 11. 14. 피고에게 이 사건 건물의 용도를 묘지관련시설(동물화장시설, 동물전용납골시설, 이하 ‘이 사건 시설’)로 변경하는 내용의 용도변경허가를 신청했고, 피고는 도시계획 분과위원회의 심의를 거쳐 2023. 2. 22. 원고의 이 사건 신청에 대하여 불허가처분(이하 ‘이 사건 불허가처
분 ’)을 했다.
해당시설은 혐오시설로서 인근 산업단지(식품가공 공장 등)가 위치하고 있어 신청부지의 입지가 부적정하고 개발규모에 따른 진입도로 기준폭(B=4m)에 미달되며 지역주민들의 집단민원이 발생하고 있으며 지역주민에게 부정적인 영향이 예상된다는 이유에서다.
원고는 이 사건 불허가 처분에 불복해 2023. 3. 14. 대구광역시 행정심판위원회에 그 취소를 구하는 행정심판을 청구했으나, 위 위원회는 2023. 4. 24. 이를 기각했다.
그러자 원고는 달성군수를 상대로 용도변경 불허가 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기했다.
원고는, 피고는 행정심판위원회 재결 이후 이 사건 건물에 대하여 사용승인을 했다. 그럼에도 피고가 이 사건 지침상 도로 기준에 따른 진입도로 미확보를 이유로 재차 이 사건 불허가처분을 하는 것은 신뢰보호원칙에 위반되고 재량권을 일탈·남용한 것이므로 위법하다고 주장했다.
동물화장시설은 혐오시설이라고 할 수 없고, 이 사건 시설이 주변환경에 부정적인 영향을 준다고 볼 만한 근거도 없다. 마을과는 상당히 떨어져 있어 동물장묘시설이 인근 주민들에게 부정적인 영향을 미친다고 보기 어렵다. 주민들이 반대하고 있다는 사정은 적법한 불허가 사유가 될 수도 없다. 현재 대구에는 반려동물을 위한 장묘시설이 전혀 존재하지 않아 이 사건 시설이 공익에 이바지하는 부분이 있다는 것이다.
이 사건 토지는 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 '자연녹지지역'에 해당한다. 이 사건 토지는 ‘C산업단지’에 위치해 있고, 북동쪽에는 그리 높지 않은 산이 있다. 이 사건 토지 반경 500m 이내에는 대규모의 식품가공 공장 등이 공단을 이루며 밀집하여 입주해 있고, 반경 300m 이내에도 공장이 입주하여 있으며, 상당수의 근로자가 그곳에서 근무하고 있다.
차량교행이 가능한 도로(왕복 6차로)에서 이 사건 토지로 들어가는 진입도로에 접하여 B 주식회사의 공장이 위치하고 있고, 이 사건 토지는 이 사건 진입도로의 끝부분에 위치해 있다.
1심 재판부는, 이 사건 신청을 허가하는 경우, 인근 공장 근로자와 거주자들의 근로 및 거주 환경 저해, 화재 위험, 대기오염 등 환경 피해 등이 발생할 우려가 있어 이를 허가하지 않아야 할 중대한 공익상 필요가 있다고 판단된다. 이러한 사정들과 국토계획법령의 규정, 환경권 관련 법령의 취지, 행정청의 재량판단에 대한 심사 법리 등에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정이나 그 제출의 증거들만으로는, 피고가 이 사건 불허가처분의 기초가 되는 사실을 오인했다거나, 피고의 재량권 행사에 비례의 원칙 위반 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 인정하기에 부족하다고 판단했다.
다음은 재판부가 기각 사유에 대해 자세하게 설시한 내용이다.
이 사건 시설은, 1,629㎡의 부지에 건축면적 246.24㎡, 연면적 485.28㎡ 2층 규모의 동물화장시설로서, 그 규모가 작지는 않다. 또한 이 사건 건물에 소각로가 설치될 예정이고, 굴뚝을 통해 연소가스와 부산물들이 배출될 예정이므로, 적지 않은 소음, 매연, 분진, 대기오염물질이 발생할 것으로 보인다. 자칫 화재가 발생할 경우 연쇄적인 피해가 발생할 위험도 있어 보인다.
방지시설을 설치·운영한다 하더라도, 방지시설이 모든 오염물질을 완벽하게 제거하는 것이 아니어서 먼지, 질소산화물, 일산화탄소 등이 상당한 정도로 발생할 것으로 예상되고, 그 시설의 정상적 활용을 위해서는 상당한 주의와 노력이 필요하며, 실제 운영 현황에 따라 오염정도가 달라질 수 있고, 시설이 노후화 되거나 연소 조건이 악화되는 경우 대기오염물질의 배출허용기준을 초과할 가능성을 배제할 수 없으므로, 위와 같은 설치계획과 위 검사결과서 등만으로 이 사건 시설이 환경오염 피해를 발생시키지 않는 시설이라고 단정할 수도 없다.
더욱이 원고는 이 사건 건물에 소각로를 포함한 동물화장시설뿐만 아니라 납골시설까지 운영할 예정이므로, 그 이용객이 상당수 있을 것으로 예상된다. 이 사건 진입도로는 이 사건 건물 및 주변 공장의 진ㆍ출입로로 사용되는데, 일반 장례식장보다 방문객이 적을 것으로 예상되는 동물장묘시설의 특성을 감안하더라도, 이 사건 시설로 인하여 인근의 교통소통에 지장을 초래할 여지가 있다.
피고가 ‘지역주민들의 집단민원 발생’을 이 사건 신청에 대한 불허가 사유로 삼은 것이 위법하다고 보더라도, 이 부분을 제외한 나머지 처분사유로도 이 사건 불허가처분의 정당성은 충분히 인정되므로, 이러한 사정만으로 이 사건 불허가처분이 위법하다고 할 수도 없다.
이 사건 불허가처분으로 인하여 재산권 행사가 제한되거나, 상당한 금전적인 손해를 입게 되는 원고의 불이익이, 이 사건 불허가처분을 통하여 달성하고자 하는 환경오염 방지와 환경권 보호, 인근 근로자 등의 근로환경 보호, 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 무분별한 개발을 방지함으로써 체계적인 개발행위를 유도하고자 하는 등의 공익보다 더 중대하다고 단정하기 어렵다.
원고가 이 사건 토지 지상에 이 사건 건물을 신축하기 위하여 건축허가를 받은 점에 비추어 당연히 이 사건 건물에 관한 용도변경허가 또한 이루어질 것이라고 신뢰했다고 하더라도, 이는 원고의 일방적인 기대일 뿐 피고의 어떠한 공적인 견해표명에 기인한 것이라고 볼 수는 없는 점 등을 종합적으로 고려하면, 원고가 주장하는 사정이나 그 제출의 증거들만으로는, 피고가 원고에게 이 사건 신청과 관련된 공적 견해를 표명한 후에 이에 반하는 처분을 했다고 인정하기에 부족하다. 따라서 원고의 청구는 이유 없다.
전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr
